建設(shè)符合高水平社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的社會信用體系建設(shè)法

  黨的二十大報(bào)告在“構(gòu)建高水平的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制”時(shí)提出，構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場，深化要素市場化改革，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場體系。社會信用制度作為市場經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)制度的重要組成部分，是建立全國統(tǒng)一大市場的基礎(chǔ)制度，是優(yōu)化營商環(huán)境根本保障。近日，《中華人民共和國社會信用體系建設(shè)法（向社會公開征求意見稿）》（以下簡稱“社會信用體系建設(shè)法”）正式向社會公開。該法是社會信用體系建設(shè)的綜合性、基礎(chǔ)性法律，加快推進(jìn)立法進(jìn)程，推動社會信用體系建設(shè)全面納入法治軌道，意義重大、影響深遠(yuǎn)。

一、社會信用體系建設(shè)法立法意義重大

有中國特色的社會信用體系建設(shè)迄今已經(jīng)走過了20多年的發(fā)展歷程。這些年，黨中央、國務(wù)院高度重視社會信用體系建設(shè)，出臺了一系列促進(jìn)社會信用體系建設(shè)的法律法規(guī)和政策性文件，取得了顯著成效，全社會信用建設(shè)意識也明顯增強(qiáng)。加快推進(jìn)全國性的社會信用立法是實(shí)現(xiàn)社會信用體系建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)性工作，也是時(shí)代發(fā)展的必然要求。

（一）推動社會信用體系建設(shè)法立法工作是構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的必然要求。黨的二十大報(bào)告提出，構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場，深化要素市場化改革，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場體系，強(qiáng)調(diào)要完善社會信用這一市場經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)制度。加快推進(jìn)社會信用立法是健全統(tǒng)一的社會信用制度的核心內(nèi)容。社會信用體系是符合中國國情、具有中國特色，經(jīng)過實(shí)踐和理論雙重考驗(yàn)的重要制度，在長期實(shí)踐過程中形成了信用監(jiān)管、信用獎(jiǎng)懲等一系列成熟舉措，有力支撐資源配置優(yōu)化和良好營商環(huán)境構(gòu)建，需要進(jìn)一步加快將這些經(jīng)驗(yàn)舉措上升為法律法規(guī)。推動社會信用體系建設(shè)法立法工作有助于推動社會信用體系建設(shè)全面納入法治軌道，有利于規(guī)范完善各領(lǐng)域各環(huán)節(jié)信用措施，切實(shí)保護(hù)各類主體合法權(quán)益，為社會信用體系建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的法治保障。

（二）推動社會信用體系建設(shè)法立法工作是完善社會治理體系的必然要求。黨的二十大報(bào)告對新時(shí)代下完善社會治理體系提出系統(tǒng)性的論述，強(qiáng)調(diào)共建共治共享的新時(shí)代社會治理格局和建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體的基本目標(biāo)。完善社會治理體系需要實(shí)現(xiàn)治理理念、治理主體、治理方式的全面變革，創(chuàng)新具有鮮明數(shù)字化智能化特征的治理手段。社會信用立法能夠規(guī)范和引領(lǐng)社會信用體系建設(shè)，促進(jìn)信用理念、信用制度、信用手段深刻融入到社會治理的方方面面，助推國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（三）推動社會信用體系建設(shè)法立法工作是健全誠信建設(shè)長效機(jī)制的必然要求。黨的二十大報(bào)告指出，“弘揚(yáng)誠信文化，健全誠信建設(shè)長效機(jī)制”。提高社會信用體系建設(shè)法治化、規(guī)范化水平是推動社會信用體系高質(zhì)量發(fā)展的基本保障。長期以來，社會信用立法工作滯后于社會信用體系建設(shè)進(jìn)程，各行業(yè)、各領(lǐng)域、各地區(qū)的信用手段和信用創(chuàng)新大多處于無法可依的尷尬局面，信用承諾、信用評價(jià)、信用分級分類監(jiān)管、信用激勵(lì)懲戒、信用修復(fù)等重要基礎(chǔ)性制度缺少法律依據(jù)問題尤為突出。加快推進(jìn)社會信用法治化建設(shè)，出臺信用綜合性、基礎(chǔ)性法律是誠信建設(shè)長效機(jī)制的內(nèi)在邏輯。要加快推進(jìn)社會信用體系建設(shè)法的立法進(jìn)程，推動誠信理念上升為制度規(guī)范，確保信用建設(shè)有法可依、有章可循。

二、社會信用體系建設(shè)法具備堅(jiān)實(shí)立法基礎(chǔ)

“十三五”以來，社會信用法治化建設(shè)取得突出成效，信用已成為法治建設(shè)的重要內(nèi)容。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2023年1月，已有53部法律、71部行政法規(guī)專門寫入了信用條款。信用立法在地方實(shí)踐中取得突出成果，上海、浙江、廣東等36個(gè)?。▍^(qū)、市）、地級市先后出臺地方性法規(guī)。加快推進(jìn)社會信用立法工作已逐步形成普遍的立法共識。

（一）現(xiàn)行法律和行政法規(guī)設(shè)列信用條款的情況

信用理念和信用制度已逐步深入至我國現(xiàn)行各類法律和行政法規(guī)中。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，已有53部法律、71部行政法規(guī)專門設(shè)列信用條款，主要集中在民法商法、行政法和經(jīng)濟(jì)法中。涵蓋對誠信建設(shè)的原則性規(guī)定、強(qiáng)調(diào)對行業(yè)信用信息的歸集共享和信用平臺建設(shè)、建立信用檔案信用評價(jià)等信用監(jiān)管機(jī)制、實(shí)施信用獎(jiǎng)懲等信用手段、規(guī)范金融信用建設(shè)等主要內(nèi)容。歸納起來，主要具有以下特征。

一是強(qiáng)調(diào)誠信的制度化建設(shè)。如《組織法》《中華人民共和國特種設(shè)備安全法》《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》等憲法相關(guān)法、社會法、行政法及《優(yōu)化營商環(huán)境條例》《地圖管理?xiàng)l例》等行政法規(guī)中有具體體現(xiàn)，強(qiáng)調(diào)政府部門或市場主體要堅(jiān)持誠信原則，加強(qiáng)政務(wù)誠信或商務(wù)誠信建設(shè)，強(qiáng)化自身誠信意識，并將其落實(shí)在日常政務(wù)工作或市場運(yùn)營中。此類信用條款更多強(qiáng)調(diào)的是誠信原則，并無具體可實(shí)施的內(nèi)容。

二是強(qiáng)調(diào)構(gòu)建行業(yè)信用體系。如《食品安全法》《藥品管理法》《疫苗管理法》等行政法和《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《種子法》等經(jīng)濟(jì)法明確要求所管轄的市場主體需建構(gòu)完善的行業(yè)信用自律或管理體系，要求行業(yè)協(xié)會商會等行業(yè)自律主體有責(zé)任引導(dǎo)或督促會員企業(yè)依法依規(guī)開展經(jīng)營活動。在條款中比較明確要求相關(guān)監(jiān)管部門需要建立市場主體信用記錄或信用檔案等機(jī)制，強(qiáng)調(diào)要做好“雙公示”信息的公示，依法依規(guī)實(shí)施信用獎(jiǎng)懲等。

三是強(qiáng)調(diào)信用手段規(guī)范運(yùn)用。目前設(shè)列信用條款的現(xiàn)行法律和行政法規(guī)均將信用手段作為推動行業(yè)領(lǐng)域健康規(guī)范發(fā)展的重要舉措加以立法規(guī)范。在民法商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會法等各類法律中，涵蓋諸如建立信用信息管理系統(tǒng)、建立主體信用記錄和信用檔案、依法依規(guī)實(shí)施信用獎(jiǎng)懲等，或在金融領(lǐng)域中如《外商投資法》《征信業(yè)管理?xiàng)l例》等則對征信、信用評價(jià)等具體信用產(chǎn)品做出明確規(guī)范。

表1  我國設(shè)列信用條款的法律情況一覽

（二）我國地方信用立法的基本情況

地方信用立法始于2011年《陜西省公共信用信息條例》，2017年，上海市在全國范圍內(nèi)首創(chuàng)《上海市社會信用條例》，實(shí)現(xiàn)全國綜合性信用立法“從零到有”的突破，為后來全國各地實(shí)施信用立法提供法律框架、基本內(nèi)容、核心條款等有益借鑒，具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。截至2023年1月，已有36個(gè)省（區(qū)、市）、地級市出臺信用地方性法規(guī)，并有部分省份已進(jìn)入人大立法程序，地方信用立法已然成為各地社會信用體系建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展的重點(diǎn)工程。

表2  目前我國已出臺的地方信用法規(guī)（按時(shí)間先后排序）

當(dāng)前，我國地方信用立法實(shí)踐主要存在“小法”和“折中”兩種立法模式。“小法”立法模式是指對微觀領(lǐng)域如經(jīng)濟(jì)、金融領(lǐng)域的信用行為進(jìn)行法律規(guī)制，強(qiáng)調(diào)信用的可量化性，認(rèn)為僅需規(guī)制私權(quán)利主體履約方面的經(jīng)濟(jì)信用。目前《征信業(yè)管理?xiàng)l例》和地方的“信用信息管理?xiàng)l例”均為該模式?！罢壑小绷⒎Ｊ绞侵笇λ綑?quán)利主體和公權(quán)力主體的履約和守法等信用行為進(jìn)行規(guī)制，強(qiáng)調(diào)要調(diào)整私權(quán)利主體的信用問題，對公權(quán)力主體的誠信問題僅做基于價(jià)值觀層面的原則性規(guī)定。目前，各地“社會信用條例”均為該立法模式?？傮w來看，各地信用立法可分為采用“小法”立法模式的湖北、河北“社會信用信息（管理）條例”和陜西、浙江“公共信用信息（管理）條例”，采用“折中”立法模式的上海、河南、天津、山東“社會信用條例”。隨著社會信用體系建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展逐步深化，信用立法更加強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)性、綜合性立法，已有17省10市出臺社會信用條例，確保社會信用信息處理和使用、信用激勵(lì)與約束的規(guī)則、信用主體權(quán)益保護(hù)措施、信用服務(wù)行業(yè)促進(jìn)與發(fā)展、社會信用環(huán)境建設(shè)等信用工作有法可依。

表3地方信用立法模式比較

三、社會信用體系建設(shè)法的立法探索

2022年11月14日，國家發(fā)展改革委首次向全社會發(fā)布社會信用體系建設(shè)法的征求意見稿，這是國家層面信用立法的藍(lán)本，也是解決長期以來困擾政府、行業(yè)、社會、學(xué)界等各行業(yè)、各領(lǐng)域信用建設(shè)“無法可依”尷尬現(xiàn)狀的積極嘗試。該立法稿共計(jì)11章111條，涉及政務(wù)、商務(wù)、社會、司法領(lǐng)域信用建設(shè)、信用信息管理、征信業(yè)發(fā)展與管理、信用獎(jiǎng)懲、信用主體權(quán)益保護(hù)等內(nèi)容，為各地方信用建設(shè)主管部門和各領(lǐng)域行業(yè)主管單位開展社會信用體系建設(shè)提供了切實(shí)的法律依據(jù)。

（一）社會信用體系建設(shè)實(shí)現(xiàn)依法依規(guī)。社會信用體系建設(shè)法在第一章總則中明確設(shè)列“立法目的”“適用范圍”“政府職責(zé)”“管理部門”等條款，明確社會信用體系建設(shè)的目的是創(chuàng)新社會治理、優(yōu)化營商環(huán)境、規(guī)范社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序、提升誠信意識、弘揚(yáng)社會主義核心價(jià)值觀和健全覆蓋全社會的征信體系，強(qiáng)調(diào)在中華人民共和國境內(nèi)推進(jìn)社會信用體系建設(shè)相關(guān)活動均受到該法的規(guī)制。厘清社會信用體系建設(shè)的主要牽頭單位和應(yīng)承擔(dān)的相關(guān)職責(zé)。解決了地方信用建設(shè)過程中，建設(shè)目的不統(tǒng)一、建設(shè)內(nèi)容缺依據(jù)、牽頭單位不明確、主要職責(zé)不清晰等問題。

（二）解決政商社司長期無規(guī)可循問題。社會信用體系建設(shè)法首次在全國范圍內(nèi)系統(tǒng)性對社會信用體系建設(shè)的四大重點(diǎn)領(lǐng)域，即政務(wù)誠信、商務(wù)誠信、社會誠信、司法公信的信用建設(shè)進(jìn)行規(guī)制，明確了總體要求和主要領(lǐng)域、主要人群信用建設(shè)的基本內(nèi)容。對在實(shí)踐中存在諸多疑慮的政務(wù)誠信考核和司法人員誠信檔案等內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范，對安全生產(chǎn)、商貿(mào)流通、金融稅務(wù)、工程交通、進(jìn)出口貿(mào)易、勞動保障、醫(yī)療衛(wèi)生、科研管理、文化旅游、生態(tài)環(huán)境等社會各界均高度關(guān)注的信用建設(shè)關(guān)鍵領(lǐng)域的建設(shè)主體、建設(shè)內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范，對提高全社會信用建設(shè)意識，實(shí)現(xiàn)以應(yīng)用促發(fā)展，創(chuàng)新信用手段提供充分的法律依據(jù)，解決長期以來四大領(lǐng)域誠信建設(shè)沒有法律依據(jù)問題。

（三）推動信用信息互通共享加速實(shí)現(xiàn)。信用信息歸集共享是社會信用體系建設(shè)的“硬基礎(chǔ)”，在過往實(shí)踐中只能以《征信業(yè)管理?xiàng)l例》《數(shù)據(jù)安全法》等法律為依據(jù)。社會信用體系建設(shè)法首次系統(tǒng)性規(guī)范了信用信息共享這一關(guān)鍵問題，在總則中對信用信息共享加以明確，厘清了信用信息的范圍和分類，準(zhǔn)確賦予了公共信用信息的定義，細(xì)化了市場主體和自然人的信用信息處理、保存等實(shí)施細(xì)則，創(chuàng)新對公共信用評價(jià)的實(shí)施、公共信用信息共享平臺管理進(jìn)行規(guī)范。為政府部門、市場主體在歸集、共享和使用信用信息提供了操作規(guī)范，解決數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、數(shù)據(jù)質(zhì)量不一致、數(shù)據(jù)治理難度大等問題。

（四）確保信用產(chǎn)業(yè)加速創(chuàng)新健康發(fā)展。社會信用體系建設(shè)的加速推進(jìn)使信用服務(wù)產(chǎn)業(yè)得到飛速發(fā)展，近些年從事非金融業(yè)務(wù)、以信用大數(shù)據(jù)技術(shù)為核心的第三方信用服務(wù)機(jī)構(gòu)不斷涌現(xiàn)，如從事企業(yè)征信的企查查、天眼查等，對傳統(tǒng)的“牌照制”監(jiān)管形成了巨大挑戰(zhàn)，行業(yè)出現(xiàn)監(jiān)管空白，“不愿管、管不到”問題比較突出。社會信用體系建設(shè)法實(shí)現(xiàn)了與《征信業(yè)管理?xiàng)l例》有效銜接，對非金融領(lǐng)域以外的市場主體從事信息采集、實(shí)施信用評分和信用評級、開展信用調(diào)查和信用咨詢業(yè)務(wù)進(jìn)行定義和規(guī)范，首次提出了“征信業(yè)務(wù)要求”等技術(shù)規(guī)則，實(shí)現(xiàn)征信業(yè)務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)管理、自律管理和安全管理，對完善各類信用服務(wù)行業(yè)監(jiān)管機(jī)制，實(shí)現(xiàn)全行業(yè)主體、全業(yè)務(wù)類別的覆蓋起到關(guān)鍵性作用。

（五）促進(jìn)信用獎(jiǎng)懲機(jī)制規(guī)范使用。信用獎(jiǎng)懲是推動社會信用體系建設(shè)落地的重要抓手，也是飽受輿論爭議的重要內(nèi)容，主要表現(xiàn)在有些部門或地方獎(jiǎng)懲邊界不清、措施不明、制度泛化等方面。社會信用體系建設(shè)法明確了信用獎(jiǎng)懲制度實(shí)施的法律目的，規(guī)范了基本的獎(jiǎng)懲措施，鼓勵(lì)市場主體在信用服務(wù)、融資授信、招標(biāo)投標(biāo)、商務(wù)合作等方面創(chuàng)新獎(jiǎng)懲手段。明確嚴(yán)重失信主體名單管理制度，要求各行業(yè)、各地區(qū)要出臺相關(guān)制度對名單的列入標(biāo)準(zhǔn)、移出條件、不利影響、救濟(jì)途徑和相關(guān)程序等內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范，確保信用獎(jiǎng)懲在行政、市場等領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)規(guī)范運(yùn)作、健康發(fā)展。

（六）實(shí)現(xiàn)信用主體權(quán)益保護(hù)有效運(yùn)行。保護(hù)信用主體的合法權(quán)益是社會信用立法的立法目的之一，但在實(shí)踐中主體權(quán)益類別不明確、缺少可以實(shí)際操作的實(shí)施細(xì)則等問題比較突出，直接影響了個(gè)人信用體系建設(shè)的進(jìn)程。社會信用體系建設(shè)法首次對信用信息主體的知情權(quán)、查詢權(quán)、異議權(quán)、修復(fù)權(quán)、投訴和復(fù)議訴訟權(quán)進(jìn)行規(guī)范，并細(xì)化了權(quán)益保護(hù)的具體操作規(guī)則，為地方或行業(yè)根據(jù)自身情況條件完善信用主體權(quán)益保護(hù)的實(shí)施辦法提供了切實(shí)的法律依據(jù)。

四、用高質(zhì)量的社會信用立法保障社會信用體系建設(shè)行穩(wěn)致遠(yuǎn)

歷經(jīng)多年立法進(jìn)程，社會信用立法從最初的“社會信用法”逐步演化為“社會信用體系建設(shè)法”，凝結(jié)了全社會的智慧結(jié)晶。建議加快推動社會信用體系建設(shè)法納入十四屆全國人大的立法規(guī)劃，共同推動社會信用體系建設(shè)法治化、規(guī)范化建設(shè)落深落實(shí)。

（一）加快社會信用體系建設(shè)法的立法進(jìn)程。社會信用體系建設(shè)法公開征求意見以來，社會各界反響熱烈。該法出現(xiàn)將解決政府、市場、學(xué)界等方面長期呼吁的“加快完善社會信用立法，解決信用建設(shè)無法可依”問題。建議抓緊把握時(shí)機(jī)，加快社會信用體系建設(shè)法的意見征求進(jìn)程，組織專門力量評估社會意見，加快完善意見征求稿。加強(qiáng)與全國人大財(cái)經(jīng)委員會的溝通協(xié)調(diào)，統(tǒng)一立法共識，共同推動社會信用體系建設(shè)法進(jìn)入立法規(guī)劃一類項(xiàng)目。

（二）探索信用信息向市場合法合理開放。公共信用信息的重要性越來越得到市場的普遍關(guān)注，成為信用評分、信用評級、信用監(jiān)測等信用業(yè)務(wù)重要的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。當(dāng)前，各類信用服務(wù)機(jī)構(gòu)對公共信用信息的需求正在逐步加大。建議逐步探索公共信用信息向市場開放內(nèi)容，明確責(zé)任主體和基本程序，確保市場主體合法獲取公共信用信息資源。探索信用信息交易市場建設(shè)內(nèi)容，促進(jìn)信用信息合法流通，保障信用主體的合法權(quán)益。

（三）強(qiáng)化對信用服務(wù)機(jī)構(gòu)的源頭管理。隨著信用大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，信用服務(wù)的業(yè)態(tài)正在不斷演進(jìn)，以征信業(yè)、信用評級業(yè)簡單概括產(chǎn)業(yè)類別已顯得不合時(shí)宜，傳統(tǒng)的信用服務(wù)產(chǎn)業(yè)業(yè)務(wù)監(jiān)管不符合當(dāng)前產(chǎn)業(yè)的發(fā)展趨勢。因此，在促進(jìn)信用服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時(shí)要注重源頭監(jiān)管，強(qiáng)化對信用服務(wù)機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)處理的管控。因此，要強(qiáng)調(diào)信用服務(wù)機(jī)構(gòu)在數(shù)據(jù)處理和使用過程中的義務(wù)與責(zé)任，鼓勵(lì)監(jiān)管部門建立數(shù)據(jù)使用的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測機(jī)制。（來源：國家公共信用信息中心）