專家視角：吳晶妹談信用立法

今年年初，國家發(fā)展和改革委、人民銀行會(huì)同社會(huì)信用體系建設(shè)部際聯(lián)席會(huì)議成員單位和其他有關(guān)部門（單位）研究起草了《中華人民共和國社會(huì)信用體系建設(shè)法（向社會(huì)公開征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》），向社會(huì)公開征求意見。

與以往政策性文件不同的是，《征求意見稿》的發(fā)布，是國家首次從法律層面高度推動(dòng)社會(huì)信用體系建設(shè)，標(biāo)志著我國信用體系法治建設(shè)取得了突破性進(jìn)展。

作為社會(huì)信用體系法治建設(shè)的重點(diǎn)領(lǐng)域，招標(biāo)采購在《征求意見稿》中被重點(diǎn)關(guān)注。據(jù)統(tǒng)計(jì)，《征求意見稿》中6次提及“招標(biāo)投標(biāo)”，7次提及“采購”，從政務(wù)誠信、守信履約、信用激勵(lì)和懲戒等多個(gè)方面推動(dòng)招標(biāo)采購領(lǐng)域的信用建設(shè)。

日前，中國人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院教授、博導(dǎo)，信用管理專業(yè)學(xué)科帶頭人吳晶妹接受專訪，對《征求意見稿》進(jìn)行了深度解讀。

記者：對于社會(huì)信用體系，不同行業(yè)、不同領(lǐng)域的人有著不同的認(rèn)識與理解。請您從信用管理研究的視角對社會(huì)信用體系的內(nèi)涵加以界定。

吳晶妹：社會(huì)信用體系是結(jié)合我國國情、適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的一項(xiàng)制度創(chuàng)新，既借鑒了發(fā)達(dá)國家以金融市場為核心的信用體系建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，又融入了我國傳統(tǒng)誠信文化和社會(huì)主義核心價(jià)值觀。

社會(huì)信用體系的內(nèi)涵不是一成不變的。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和社會(huì)信用體系建設(shè)的深入，不同時(shí)期、不同主體可能會(huì)有不一樣的認(rèn)識。我認(rèn)為，信用是獲得信任的資本，信用資本由誠信度、合規(guī)度、踐約度三維構(gòu)成。以此為基礎(chǔ)，社會(huì)信用體系是使信用作為要素公平、高效參與經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源配置的機(jī)制，信用信息歸集共享、信用監(jiān)管、信用服務(wù)、信用獎(jiǎng)懲、誠信文化建設(shè)等都是該機(jī)制的組成部分。

記者：您認(rèn)為社會(huì)信用體系建設(shè)的本質(zhì)是什么？我國社會(huì)信用體系建設(shè)整體處于怎樣的現(xiàn)狀？

吳晶妹：社會(huì)信用體系建設(shè)，就是通過建立一套新的制度，讓每一個(gè)主體都能積累和提升自己的信用資本，并以此公開、公平地參與經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源的分配。

總體來看，我國社會(huì)信用體系建設(shè)的現(xiàn)狀是：取得了顯著的成績，但仍存在較大的提升空間。

具體來講：一是社會(huì)信用體系建設(shè)已納入國家重大發(fā)展戰(zhàn)略，但頂層設(shè)計(jì)思路尚須明晰；二是社會(huì)信用制度已被確立為社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)制度，但對其角色和功能的認(rèn)識須進(jìn)一步提升；三是公共信用信息管理已經(jīng)啟動(dòng)，但與征信管理的關(guān)系尚須厘清；四是信用逐步作為資本參與資源配置，但公平與效率尚須研究；五是信用成為社會(huì)治理的重要抓手，但法律基礎(chǔ)與獎(jiǎng)懲標(biāo)準(zhǔn)尚須建立；六是信用成為新型監(jiān)管機(jī)制的基礎(chǔ)，但路徑及長效性有待考量；七是信用服務(wù)業(yè)發(fā)展已受到關(guān)注，但發(fā)展模式與路徑尚存爭議。

記者：您上文談到，目前信用已成為社會(huì)治理的重要抓手，但法律基礎(chǔ)與獎(jiǎng)懲標(biāo)準(zhǔn)尚未完全建立。在您看來，我國社會(huì)信用體系強(qiáng)化法制建設(shè)的重要性和必要性體現(xiàn)在哪些方面？目前整體進(jìn)展情況如何？

吳晶妹：中國人民銀行征信管理局網(wǎng)站在2009年10月發(fā)布了我的一篇文章，題為“談信用法規(guī)建設(shè)與政府的作用”。在這篇文章中，我闡述過對信用立法重要性和必要性的認(rèn)識，即信用問題說到底涉及的是各類主體在經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)中的信用關(guān)系，信用的好壞、信用關(guān)系的優(yōu)劣主要靠參加信用活動(dòng)的主體自己去建立與維護(hù)，不是靠法規(guī)的強(qiáng)制、政府的管制來建立和實(shí)現(xiàn)的。良好的社會(huì)信用關(guān)系建立在社會(huì)各界因信用而帶來的利益平衡的基礎(chǔ)上，這個(gè)平衡的過程是市場自發(fā)調(diào)整實(shí)現(xiàn)的，需要相當(dāng)長的一段時(shí)間。

在這個(gè)過程中，法律法規(guī)、政府管理、征信體系等的作用是有限的，但又是非常重要的，社會(huì)各界信用利益的平衡是信用關(guān)系變化的內(nèi)部動(dòng)力，法律法規(guī)、政府管理、征信體系等是社會(huì)信用關(guān)系變化的外部條件。良好的社會(huì)信用環(huán)境，需要各類主體良好的信用意識與信用行為，而行為需要法律法規(guī)與制度規(guī)則的約束。同時(shí)，各類主體的信用利益需要保護(hù)和實(shí)現(xiàn)，這都需要立法與執(zhí)法機(jī)構(gòu)來完成。因此，確立信用法律法規(guī)體系和國家信用管理機(jī)構(gòu)，是建立社會(huì)信用制度的基礎(chǔ)，也是我國社會(huì)信用體系建設(shè)的首要工作。

在全面依法治國的大背景下，我國的社會(huì)信用體系法治建設(shè)加速推進(jìn)。在國家和地方的高度重視與大力推動(dòng)下，目前已出臺30余部地方性信用法規(guī)，國家層面的信用立法工作也取得積極進(jìn)展。但整體來看，仍然存在明顯的不足：一是目前已開展的信用立法基礎(chǔ)性研究不足以支撐立法工作；二是社會(huì)信用體系建設(shè)的社會(huì)參與度一直偏低，導(dǎo)致社會(huì)各界對社會(huì)信用體系建設(shè)的主要目的和內(nèi)容尚未形成共識；三是社會(huì)信用體系建設(shè)相關(guān)政策變動(dòng)比較頻繁，不確定性較強(qiáng)；四是缺乏合適的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，并且目前沒有成熟順暢的部門間合作機(jī)制。

記者：《征求意見稿》的發(fā)布，標(biāo)志著我國信用體系法治建設(shè)取得了突破性進(jìn)展。您認(rèn)為，我國首次信用立法的重要意義體現(xiàn)在哪些方面？結(jié)合《征求意見稿》的具體內(nèi)容，請重點(diǎn)闡釋此次信用立法在信用體系建設(shè)道路上邁出了哪些關(guān)鍵性步伐。

吳晶妹：《征求意見稿》的發(fā)布，在信用體系建設(shè)方面具有重要意義：一是將使社會(huì)信用體系建設(shè)進(jìn)入到有法可依的新時(shí)代；二是確立了社會(huì)信用體系建設(shè)的地位和功能；三是社會(huì)信用制度是市場經(jīng)濟(jì)四大基礎(chǔ)制度中唯一一個(gè)缺乏法律支撐的制度，本次立法可填補(bǔ)這一空白，進(jìn)而強(qiáng)化市場基礎(chǔ)制度規(guī)則統(tǒng)一，推進(jìn)全國統(tǒng)一大市場建設(shè)。

相比于我國社會(huì)信用體系在法治化建設(shè)方面所作出的探索和實(shí)踐，《征求意見稿》的突破性進(jìn)展主要體現(xiàn)在兩大方面：

一是征信體系正式融入社會(huì)信用體系?！墩髑笠庖姼濉吩诘谄哒聦ⅰ罢餍艠I(yè)發(fā)展與監(jiān)管”作為專章納入。我認(rèn)為，征信體系應(yīng)融入到社會(huì)信用體系建設(shè)當(dāng)中，通過為經(jīng)濟(jì)社會(huì)各領(lǐng)域的發(fā)展提供高質(zhì)量的征信服務(wù)，逐漸成為社會(huì)信用體系的重要組成部分。毫無疑問，我國社會(huì)信用體系建設(shè)近年來發(fā)展迅速，這和政府部門的努力與付出有直接的關(guān)系。但同時(shí)，社會(huì)失信問題、社會(huì)信任程度及誠信水平仍不盡如人意，社會(huì)信用的很多問題仍沒有實(shí)質(zhì)性改善，可能在很大程度上與征信體系建設(shè)和社會(huì)信用體系建設(shè)融合不到位有關(guān)，與金融征信和公共征信、商業(yè)征信沒有打通有關(guān)，與有為政府的作用和有效市場的作用沒有形成合力有關(guān)。雖然《征求意見稿》中征信體系與政務(wù)誠信、商務(wù)誠信、社會(huì)誠信、司法公信建設(shè)等仍存在脫節(jié)，但是將征信納入《社會(huì)信用體系建設(shè)法》無疑是邁出了關(guān)鍵步伐。至于是不是列為專章則是另外的問題。

二是從法律層面認(rèn)可了公共信用信息管理機(jī)構(gòu)及其提供的公共信用產(chǎn)品與服務(wù)。《征求意見稿》第六十五條明確了“國家授權(quán)國家公共信用信息中心處理公共信用信息”“公共信用信息共享平臺是各類公共信用信息共享交換樞紐”，第六十六條、第六十七條對公共信用報(bào)告和公共信用評價(jià)作出界定，第六十八條明確了“公共信用信息共享平臺向社會(huì)提供公共信息服務(wù)，可以按照補(bǔ)償成本原則收取費(fèi)用”，這些條款都具有突破性。

記者：此次《征求意見稿》的發(fā)布，會(huì)給招標(biāo)采購、公共資源交易領(lǐng)域帶來什么樣的影響和變革？

吳晶妹：招標(biāo)采購、公共資源交易是典型的資源配置活動(dòng)，包括公共資源和市場資源的配置。近年來招標(biāo)采購、公共資源交易領(lǐng)域信用體系建設(shè)進(jìn)展較快，部分省市已形成比較成熟的經(jīng)驗(yàn)和特色亮點(diǎn)。如果《社會(huì)信用體系建設(shè)法》能夠?qū)⑿庞迷谡袠?biāo)采購、公共資源交易活動(dòng)中的應(yīng)用以法律形式確定下來，能夠?qū)⑾嚓P(guān)主體在招標(biāo)采購、公共資源交易活動(dòng)中的信用權(quán)利與誠信義務(wù)明確下來，那么將大大提升招標(biāo)采購、公共資源交易領(lǐng)域資源配置的公平與效率，可以使缺乏實(shí)物資本但擁有信用資本的小微企業(yè)有平等獲得資源配置的機(jī)會(huì)，有利于助推小微企業(yè)發(fā)展和促進(jìn)共同富裕。

另外，《征求意見稿》第十七條、第二十條、第二十一條對2016年印發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)政務(wù)誠信建設(shè)的指導(dǎo)意見》中關(guān)于加強(qiáng)政府采購、政府和社會(huì)資本合作、招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域政務(wù)誠信建設(shè)的要求進(jìn)行了強(qiáng)調(diào)，提出了對政府部門在招標(biāo)采購活動(dòng)中履約踐諾行為的相關(guān)管理措施，有利于保護(hù)企業(yè)的合法權(quán)益，優(yōu)化營商環(huán)境。

記者: 在您看來，《征求意見稿》是否存在不完善之處？其法律條文關(guān)于招標(biāo)采購領(lǐng)域的適用，有哪些值得我們重點(diǎn)關(guān)注的問題？

吳晶妹：這里確實(shí)有幾個(gè)需要重點(diǎn)關(guān)注的問題：

一是關(guān)于法律主體。法律條款的內(nèi)容是圍繞著主體展開的。沒有主體，沒有主體的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，法律將無的放矢。同時(shí)，在法律里，主體要明確、清晰，可形成明確的主體概念體系，概念與概念之間不能交叉或重復(fù)，更不能有遺漏。作為我國第一部信用立法，其核心應(yīng)該是對各信用主體權(quán)利與義務(wù)的確定。信用主體應(yīng)是本次信用立法的核心概念之一。信用主體的分類、各信用主體的權(quán)責(zé)利的法律邊界應(yīng)是本次信用立法的基礎(chǔ)內(nèi)容。

現(xiàn)在《征求意見稿》尚缺乏統(tǒng)一、明確的主體體系。目前全文使用到的主體包括國家機(jī)關(guān)、中央國家機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、主管部門、相關(guān)部門、市場主體、信用信息主體等，這些概念都有自己的內(nèi)涵和適用范圍，有些用詞規(guī)范，有些不規(guī)范，在信用立法中使用這些概念可能會(huì)有漏項(xiàng)或強(qiáng)調(diào)不夠。在將來的信用法律實(shí)踐中，可能會(huì)出現(xiàn)有的主體無法清晰找到自己明確的權(quán)利、義務(wù)及法律責(zé)任；有的主體由于被交叉覆蓋，也可能會(huì)因權(quán)利、義務(wù)、法律責(zé)任不同而出現(xiàn)紛爭。

二是關(guān)于“四大領(lǐng)域”在本法中以什么形式體現(xiàn)。政務(wù)誠信、商務(wù)誠信、社會(huì)誠信、司法公信這四大領(lǐng)域是在我國首部社會(huì)信用體系建設(shè)國家級規(guī)范性文件《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要(2014—2020年)》中被明確的，經(jīng)過近幾年的實(shí)踐發(fā)展，這個(gè)劃分方式已獲得廣泛認(rèn)同，以法律形式固化下來，具備必要性和基礎(chǔ)條件。而政府采購、招標(biāo)投標(biāo)等領(lǐng)域的誠信建設(shè)，則常被劃分為政務(wù)誠信、商務(wù)誠信范疇。如果像《征求意見稿》這樣列舉每個(gè)領(lǐng)域中的具體內(nèi)容，一是列不全面，二是每個(gè)領(lǐng)域的內(nèi)容都差不多，且沒有明確相應(yīng)主體的權(quán)利和義務(wù)。建議將“四大”作為信用主體的劃分方式來體現(xiàn)，雖然每一類信用主體中會(huì)有若干個(gè)細(xì)分主體，但是作為信用主體，它們的權(quán)利和義務(wù)是基本相同的，而“四大”之間的權(quán)利和義務(wù)是存在差異的。建議可考慮采取總則、分則的寫法，總則寫一般性的、共性的內(nèi)容，分則寫“四大”各自的內(nèi)容。

三是關(guān)于征信監(jiān)管。按照《征求意見稿》第七十二條對征信業(yè)務(wù)的定義，“對信用信息進(jìn)行采集、整理、保存、加工并向信息使用者提供的活動(dòng)均屬于征信業(yè)務(wù)”。按照第二條對信用信息的定義，“能夠識別自然人、法人和非法人組織身份和信用狀況的信息都屬于信用信息”。征信業(yè)務(wù)不僅涉及金融領(lǐng)域，還有廣大的商業(yè)市場領(lǐng)域，比如產(chǎn)業(yè)鏈、園區(qū)、商圈等，其使用的信用信息是在日常經(jīng)營活動(dòng)產(chǎn)生的，不是在金融活動(dòng)中產(chǎn)生的，其服務(wù)對象也不是金融機(jī)構(gòu)而是廣大企業(yè)或相關(guān)管理機(jī)構(gòu)。招投標(biāo)領(lǐng)域也是如此，招投標(biāo)主體所需的征信服務(wù)很多也都不涉及金融，而是以公共征信和商業(yè)征信為主?，F(xiàn)在《征求意見稿》將征信監(jiān)管都?xì)w口人民銀行，是否合理值得商榷。商業(yè)征信與公共征信的業(yè)務(wù)在市場中已事實(shí)存在，并且按現(xiàn)有的監(jiān)管職能范圍，這些不在人民銀行監(jiān)管范疇。目前，中國已形成金融、商業(yè)、公共三大征信體系，將招標(biāo)采購納入公共征信和商業(yè)征信歸口管理才更符合市場規(guī)律。如果要想統(tǒng)一征信，還需要設(shè)立一個(gè)新的統(tǒng)一的監(jiān)管部門，采用現(xiàn)有的管理架構(gòu)可能無法破局。（來源：綠盾信用管理）